From Public Service-Dominant Logic To Public Service Logic

From Public Service-Dominant Logic To Public Service Logic   The original genesis of the term PSDL had two roots. On the one hand, it stressed the service-dominant,  as  opposed  to  product-dominant,  nature  of  public  services  and  their  delivery  (hence  the  connecting  hyphen between 'service '  and   ' dominant'). This empha- sized both their intangible and process-based  nature, and the role  of the user as the co- producer of a service and the co-creator of its value, The  necessity for this explicit articulation of   'public-services-as-services '   has lessened over the  past five years , as the critique and framework presented by PSDL has become more central to public  man-  agement theory and practice. Second, it acknowledged an explicit link to the work of  Lusch &;  Vargo   (2006 ,  2014 )  in  their  development  of  service  dominant  logic  (SDL)  in  the  service  management literature  – and particularly to their discussion of value co- creation in service delivery.  However,  as PSDL has evolved within the public manage- ment literature  (e.g. Radnor et  al.    2014;  Hardyman, Daunt, and Kitchner 2015; Alford 2016) its links to SDL have become less clear-cut for two  reasons, discussed here.    The distinctive context and nature of public (compared to private) service and services    This distinctiveness has interacted with the service management perspective of PSDL to engender a  new, contextualized body of public service theory. Four simple examples will make this point. First, for  private sector service firms, the retention of customers and their repeat business is the essence of the  profitability  of  such  firms.  Hence,  an  important  element  of  SDL  is  to  explore  how  the  value  creating  activity of customers can be harnessed to create sustainable and profitable services firms  – now and in  the future. For public services and PSOs, though , the existence of such ' repeat business' is likely  to be a sign of service failure rather than success (e.g. repeated visits to a doctor for the same condition,  repeated  educational  experiences  after  failed  learning,  or  repeated  and  on-going  social  work  relationships where no personal development on new capacity has been engendered). This changes  the dynamic of value creation. Second, the reality of unwilling or coerced customers is unfamiliar to the  for-profit  sector,  whilst  it  is  a  marked  element  of  public  services  (e.g.  in  the  prison  service  or  child  protection  services).  This  requires  a  re-consideration  of  the  issue  of  the  role  of  voluntary  agency  in  value creation.    Third, for-profit firms are (usually) confident who their (sole) customer is. Public services, however, can  often have multiple end-users (and stakeholders), some or all of whom may have different (and often  conflictual) definitions of a successful outcome of a service. This can often be the case, for example,  when considering definitions of   ' success' as envisaged by vulnerable adults and their families/carers,  whilst the premise of the stakeholder negotiation of variable outcomes is a central tenet of community  planning systems). There is thus an element of value creation negotiation across the stakeholders for  any particular public service that is unfamiliar to the majority of for- profit firms. To add another level of  complexity, public service users might also be receiving services from a number of public services (such  as elderly people receiving support from health and social care agencies). In this case the value creation 

relation- ship is not a simple dyadic one but is rather dependent upon relationships between the user,  a network of PSOs, and possibly also their family and friends.    Finally, public service users  also inhabit the dual role of  being  both the users of public services and  citizens who may have a broader, societal interest, in the out- comes of public services. This is entirely  unknown ground for-profit firms and is an issue that has been explored by Pestoff (2006) and Strokosch  and Osborne (2016), amongst others. These differences do not negate the import of service theory and  SDL  for  public  management.  However,  they  do  require  a  critical  and  evolutionary  approach  to  the  implications of this body of theory for public management.    The limitations of SDL    One  of  the  significant  contributions  of  SDL  to  service  management  theory  has  been  to  shift  the  discourse from talking about   ' co-production' to typify the relationship between private sector service  firms and their customers. This term is argued to be rooted too much in the goods-dominant production  logic  of  manufacturing  and  its  linear  Fordist  models  (Woodruff  and  Flint  2006).  Increasingly,  the  argument  has  become  focused  around  value  co-creation  within  service  encounters  (Prahalad  and  Ramaswamy 2004; Payne, Storbacka, and Frow 2008). This formulation recognizes that service firms  do not create value for customers.  They can only  make  a   ' service offering '  that has the  potential to  create value for customers, captured by the concept   ' value proposition'   in SDL (Skålén et al.     2015).  However, it is   the use that the  customer makes of this offering that creates value ('value-in-use').  Increasingly this has also been seen in terms of how this offering interacts with the life experiences and  societal context  of a customer  to construct this value  ( ' value-in-context'). Customers create value by  acting    as  ' resource  integrators' ,  to  incorporate  value  propositions  from  service  firms  (that  are  configurations of resources) with other resources, such as their life experiences. Within SDL, the firm  (and hence arguably the PSO) is posited as a value co-creator who both facilitates the creation of value  by service users and uses this interaction to create their own value, comprising both present-time profit-  ability and future-time resources. (Vargo and Lusch    2008).    An alternative body of theory on value co-creation does exist in the service literature, though, and one  that predates the advent of SPL. Originating in the 1980s, this is based around the work of Grönroos  (Grönroos  1982;  Grönroos  1984).  Most  recently,  this  work  has  evolved  further  as  a  repost  to  SDL.  Under the rubric of   'service  logic', it explores the interactive and dynamic relationship between service  business  and  their  consumers  in  the  co-creation  for  value  for  all  parties  (Grönroos  2008;  Grönroos  2011; Anker et al.    2015; Grönroos and Voima 2013; Grönroos, Strandvik, and Heinonen 2015). It is to  this latter body of work that PSL relates. Grönroos argues that value can only ever be created by the  service user. The service organization cannot ever deliver value, but only offer a value proposition for  the user and/or resources for the creation of value by the service user.   

This perspective has significant implications for public management theory. On the one hand, it shifts  the focus away from the 'performance '  (however measured) of PSOs as the key metric of successful  public  services,  and  instead  articulates   ' value'   as  the  key  metric  – and indeed the purpose of such  services.  Second,  it  shifts  the  locus  of  public  service  delivery  from  linear  production  processes  instigated by the PSO, and which ideally should involve  the service  user (co-production), and to the  way  that  service  users  create  value  by  their  interactions  with  the  PSO  and  within  the  wider  service  system (co-creation). This is the basis of public service logic (PSL). The remainder of this brief paper  now considers what the implications of this revised logic are for co-production and co-creation of value  in public services.    From co-production to co-creation of value    To  be  sure,  within  public  management  theory,  the  co-production  perspective  is  still  clearly  dominant  and has produced some important insights (e.g. Needham 2007; Verscheure, Brandsen, and Pestoff  2012; Brandsen and Honingh 2016; Markkanen and Burgess 2016). Nonetheless, there is a growing  strand of work that is arguing for a shift away from this perspective and towards value co-creation. Work  has already emerged that explores   ' co-creation' in public services. In some cases, this is explicitly in  relation to service reform and innovation (e.g. Freire and Sangiorgi 2010; Elg et al.    2012; Alves   2013 )  but it has also emerged in relation to public management theory more generally (Vertinen and Stenvall  2014; Voorberg, Bekkers, and Tummers 2015). However, the definition of co-creation in this literature  is broad: Voorberg et al (ibid. p. 1335), for example, denote it as   ' the active involvement of end users'    in  public  service  delivery,  which  could  comfortably  pass  for  a  definition  of  co-production  in  another  context.  Elsewhere  they  also  link  it  simply  to  the  design  of  public  services  (Voorberg  et  al.    2017).  Research  has  also  begun  appearing  that  goes  beyond  this  simple  transformation  and  does  link  co- creation to the creation of value in public services. This nascent narrative draws explicitly on the strand  of service management theory on the co-creation of value in service encounters discussed above, in  order to develop novel public management theory This emergent literature is arguably more fruitful for  the development of public management theory (e.g. Meynhardt 2009; Hardyman, Daunt, and Kitchner  2015; Osborne, Radnor, and Strokosch 2016). The argument here is that SDL provides a theoretical  basis and framework for this shift of focus  –   from  liner product-dominant production of public services  and to interactive value co-creation and from the PSO to the service user as the central locus of value  co-creation.    The elaboration of the PSL and its implications for public services is only begin- ning. Many important  questions remain to be asked. The definition of what consti- tutes   ' value' is still only embryonic in this  literature, for example,  and  requires urgent consideration. For some it is a variant  of   Moore's (1995)    'public value ' , for others it  resides with individual citizens, whilst for yet others it can  be both and where individual and  public value   may be congruent or dissonant. Work is on-going  to synthesize a holistic framework to facilitate our understanding of value co-creation in public services 

(Osborne,  Nasi,  and  Flemig  2017).  Nonetheless,  by  shifting  our  focus  from  linear  co-production  to  dynamic  value  co-creation,  PSL  reveals  an  essential  truth  often  obscured  in  current  management  theory.    PSOs do not create value for citizens  – they can only make a public service offering. It is how  the citizen uses this offering and how it interacts with his/her own life experiences that creates value. A  teacher, for example, can make a service offering in terms of a course of lecture on mathematics. This  offers the prospect of enhanced knowledge. However, it is how the student choses to engage with this  offering and how s/he makes sense of it in terms of his/her life experience that will ultimately generate  learning and value for that student.    Similarly, research has demonstrated that even in the apparently more clinical field of healthcare this is  also the case. A doctor or medical team can only offer a course of treatment (involving various elements  of surgery, medication, therapy, etc.)  – but it is how the patient interacts with this treatment regime that  creates value for them. Not only does this create value-in-context for this patient, by the creation   of  their ' lived experience' of that service, but it also has a demonstrable impact on their clinical outcomes  (Martin et al.    2005, Trummer et al.    2006; Edvardsson et al.    2011).    To  conclude,  the  consequence  of  this  insight  both  for  public  management  theory  in  general  and  co- production theory in particular is significant. For too long, the assumption has been that it is the PSO  that creates value through its performance. The discussion has thus been about how can public services    ' add in' the citizen and/or service user to enhance this performance. Under PSL, public service is taken    ' through the looking glass' and the question is reversed. It is the citizen and/or service user who creates  the performance and value of a public service, with the PSO acting as a facilitator of this process. S/he  does  this  by  integrating  the  service  offering  of  the  PSO  with  their  needs,  personal  abilities  and  experiences, and their societal context.  The task for PSOs is to establish the service offering and  to  facilitate this value creation process. Thus, it is the PSO that must be added into the equation as a co- creator  of  value,  not  the  service  user.  PSL  therefore  starts  from  the  service  user  as  its  basic  unit  of  analysis and explores how public services, and PSOs, might be designed to facilitate the co-creation of  value by service users, not vice versa.    This insight has the potential to dramatically reconstruct how we conceptualize and govern the creation  of value through the delivery of public services. It does of course contain many of its own conundrums  that must be elucidated to unlock the full potential of this contribution. These conundrums include, inter  alia:    ● the  nature and dimensions   of ' value' in the context of public services,    ●  the balance between individual and social/public value in public services delivery,    ● the impact of the  multiple stakeholders involved in public services delivery upon the determination  of value,   

●  the processes through which service users and citizens learn to create value   and  how these  might be supported (and by whom), and    ●  the   extent  to  which    ' value  creation'  is  a  meaningful  term  in  the  context  of  unwilling  and/or  involuntary service users.    Similarly,  the  concepts  of  'resource  integration '  and    ' value  propositions'  need  further  exploration in a public service rather than for-profit context. However, these con- undrums are  only exposed when we go   ' through the looking glass'   and  see public service delivery for what  it is  – a process about value not performance, and focused upon the actions of citizens and  service users, rather than upon PSOs. The PSL research that this insight and these, and other,  conundrums  will  promote  can  only  refashion  public  management  theory  and  have  profound  implications both for public management theory, for public policy and for the management and  delivery of public services.